四川省第一所师范类高等学府和全国首批学士、硕士学位授权单位 联系人:杨老师 联系电话:18681755905 加入收藏 设为首页

首页 > 学术成果

冷战时期美巴关系中的白宫与国务院之争因素

发布时间:2017-04-26

兰 江**

内容提要:在影响冷战时期美巴关系的诸多因素中,美国白宫与国务院之争是较为重要的一个因素。本文将分析巴基斯坦与美国白宫和国务院相互的认知和政策取向,然后再以1971年南亚危机期间白宫与国务院的分歧为例,分析其对美巴关系带来的影响,最后对于冷战时期美巴关系中的美国府院之争因素做出一个较为准确的评估。

关键词:冷战、美巴关系、美国府院之争

在影响外交关系的诸多因素中,国内政治是不可忽视的一环。在冷战时期美巴关系的发展历程中,美国的白宫与国务院之争因素发挥着独特作用。冷战结束后,白宫与国务院之争因素依然是美国政治生活中极为重要的成分,其对美巴关系的影响也持续存在。研究美国白宫与国务院之争因素对冷战时期美巴关系的影响,有助于更深入全面地理解美巴关系。本文将分析白宫与国务院之争因素对冷战时期美巴关系的影响。首先,本文将探讨冷战时期美国白宫与国务院对巴基斯坦的认知差异。其次,本文将分析1971年南亚危机期间白宫与国务院的政策分歧。最终,本文将论述美国白宫与国务院的分歧对冷战时期美巴关系的影响。

 

一、冷战时期美国白宫与国务院对巴基斯坦的认知差异

 

白宫是美国外交政策的掌舵者。而国务院负责参与美国外交政策的制定、修改与执行。自1947年冷战开始以后,国务院在外交决策体系中的地位和作用有所降低,白宫的外交权力得到强化。冷战时期,在如何看待巴基斯坦的问题上,美国白宫与国务院存在显著差异。冷战时期白宫对于巴基斯坦的认知主要是站在东西方冷战的全局高度,呈现出更多的全球主义色彩。在冷战时期,美国与苏联在全球范围内进行全面的冷战。因此,白宫对于巴基斯坦的认知更多着重于其优越的战略位置及其带来的对美国进行冷战可资利用的战略价值。与偏重于全球主义视角的白宫形成对照,冷战时期国务院对于巴基斯坦的认知主要是基于南亚地区的考虑,带有浓厚的地区主义色彩。白宫与国务院不同的视角导致对巴基斯坦认知的显著差异。这种认识差异主要体现一下几个方面:

首先,从战略角度来看,白宫与国务院对巴基斯坦的定位迥异。白宫从全球冷战的角度审视巴基斯坦,强调其可以协助遏制以苏联为首的社会主义阵营。而国务院则从地区主义的角度审视巴基斯坦,强调其可以维护南亚均势、平衡印度影响力。

在白宫看来,巴基斯坦虽然地处南亚北部,但是它临近中亚、中东和东南亚(1972年孟加拉国独立以前),南部还拥有阿拉伯海与孟加拉湾的海岸线(1972年孟加拉国独立以前),身处连接中亚、中东和东南亚的枢纽地带,与苏联仅隔狭窄的瓦罕走廊相望,通过巴控克什米尔的北部地区与中国接壤,拥有极其优越的战略价值。白宫认为巴基斯坦可以从多个方面有效帮助美国遏制社会主义阵营:帮助防御富产石油的中东地区免遭苏联进攻、防止苏联南下印度洋、提供空军基地给美国起飞监视苏联战略设施的U-2高空侦察机、建立通讯监听基地供美国刺探苏联中亚地区的情报以及在阿富汗战争时期帮助美国培训和武装反苏圣战者等。在这些方面,巴基斯坦扮演的角色是美国冷战时期最喜欢、最需要的军事盟友角色。比如在1949年,白宫助理斯蒂芬·斯平加恩撰写一系列文件和备忘录强调巴基斯坦的战略重要性。他认为美国应该基于如下战略原因与巴基斯坦建立更加紧密的关系:巴基斯坦邻近苏联;巴基斯坦邻近盛产石油的中东地区;巴基斯坦在印度洋地区和南亚次大陆的防卫中能够发挥作用。巴基斯坦是全世界最大的穆斯林国家;巴基斯坦军队是中东地区最好的军队。[1]

而在国务院看来,巴基斯坦是可以维护南亚地区的均势。国务院在195043日关于巴基斯坦的政策陈述中指出:巴基斯坦具有在一定程度上平衡印度和扭转南亚地区失衡权力结构的战略价值。在南亚的权力格局中,实力具有绝对优势、行为模式极为强势的印度需要其它南亚国家对其进行平衡。[2]但是南亚其它国家均与印度的实力相去甚远,相较而言只有巴基斯坦才是南亚各国中唯一有能力较为有效平衡印度势力、扭转严重失衡的南亚权力格局的国家。而且,巴基斯坦自建立伊始就不愿对印度俯首称臣,始终具有反对印度控制的强烈意愿。对于南亚地区极为失衡的权力结构,巴基斯坦具有一定的平衡效果。

其次,从外交角度来看,白宫与国务院对巴基斯坦的侧重点明显不同。白宫基于全球冷战的考虑,强调政治外交,认为巴基斯坦可以配合美国的外交政策,协助美国实现其外交目标。而国务院则基于地区主义的考虑审视巴基斯坦,关注经济外交,强调巴基斯坦经济发展模式优于印度。

白宫认为巴基斯坦作为一个长期积极配合美国外交政策,具有多重身份且极具代表性,富有影响力的伊斯兰人口大国。自巴基斯坦建立直至1960年代初,巴基斯坦对美国的外交政策予以积极配合。此外在冷战转型的关键时期,巴基斯坦充当美国与中国接近的桥梁,成功帮助美国改善与中国的外交关系。在苏联入侵阿富汗时期,巴基斯坦也积极配合美国的外交政策。因此,在冷战时期白宫看来,巴基斯坦在大部分时期都是一个可以帮助美国推行外交政策的国家。比如在20世纪60年代末,美国实力相对衰落,希望联合中国制约苏联。但由于长期敌对,美国难以找到与中国有效沟通的渠道。与美国和中国均关系密切的巴基斯坦成为中美接近的绝佳桥梁。19698月,美国国家安全事务助理基辛格召见巴基斯坦驻美国大使希拉利,希望巴基斯坦建立一条沟通中美的可靠管道。[3]19701025日,尼克松总统请叶海亚·汗总统向北京传话:美国愿意派一个高级使节秘密访问北京。同年129日,巴基斯坦驻美国大使希拉利向基辛格传递从中国来的信息:尼克松总统的特使将会在北京受到最热忱的欢迎。[4]在巴基斯坦积极配合下,美国成功实现美中关系的改善。

而国务院则将巴基斯坦视为南亚地区践行自由市场经济的典范。在冷战时期印度与巴基斯坦的经济发展模式中,国务院更加认可巴基斯坦的自由市场经济模式,而非印度的计划经济模式。在整个冷战时期,除阿里·布托总理(总统)执政时期以外,巴基斯坦基本上都奉行自由市场经济,经济表现极为亮眼。因而,巴基斯坦成为国务院认知中发展模式比印度更为可取的国家。比如20世纪60年代,巴基斯坦经济发展远较印度迅猛。巴基斯坦国民生产总值从1963年的85亿美元增长为1965年的101亿美元,年均国民生产总值增长率为令人惊艳的9.4%。1965年以前的5年中,巴基斯坦年均国民生产总值增长率为5.2%。执行国务院政策的美国国际开发署大力赞扬巴基斯坦总统阿尤布•汗和巴基斯坦财政部长沙艾卜的经济政策。[5]

最后,从安全角度来看,尽管白宫与国务院都对巴基斯坦存在一定程度的疑虑,但是原因并不相同。白宫基于全球防止核扩散的考虑,密切关注巴基斯坦核开发的最新进展,认为巴基斯坦有意取得核武器,进而将严重破坏美国全球防止核扩散的努力。而国务院则基于地区主义的考虑关注巴基斯坦,认为其为取得印控克什米尔不惜诉诸武力,已经成为可能危及南亚地区和平稳定的麻烦制造者。

基于全球主义视角,白宫对巴基斯坦进行核开发极为不满。从1965年起,巴基斯坦开始推进核开发。巴基斯坦在1971年第三次印巴战争败北后,进一步加速进行核开发。到20世纪70年代中期,巴基斯坦的核开发已经引起白宫的密切关注。白宫知道巴基斯坦从事核开发的主要目标是针对印度,扭转印巴之间失衡的力量对比,保卫国家安全和领土完整。但是白宫并未将巴基斯坦核开发视为仅仅局限于南亚地区或者巴基斯坦一个国家的问题,而是将其视为全球防止核扩散的重要组成部分。巴基斯坦坚持进行核开发,既不屈从于美国的再三威胁,也不满足于美国提出的利益诱惑。当大棒和胡萝卜都无法让巴基斯坦放弃核开发时,白宫对巴基斯坦的恶感日渐上升。巴基斯坦因此成为白宫眼中的全球核扩散反面典型,进而遭到美国制裁。比如19752月,白宫开始担心巴基斯坦研发核武器。19763月,福特总统在致巴基斯坦总理阿里·布托的信中希望巴基斯坦放弃取得核燃料后处理工厂和重水制造设备的计划。阿里·布托对此予以拒绝。[6]1977年初,民主党人卡特入主白宫。19779月,美国派遣核问题专家约瑟夫·奈访问巴基斯坦。约瑟夫·奈警告巴基斯坦:如果继续与法国的核燃料后处理工厂项目,美国将终止对其提供经济援助。齐亚·哈克并未听从这个警告。美国于是终止每年对巴基斯坦提供的0.5亿美元经济援助。[7]

而国务院则将巴基斯坦视为可能危及南亚地区和平与稳定的麻烦制造者。自1947年印巴分治后不久,巴基斯坦与印度便陷入克什米尔归属争端。第一次印巴战争以后,印度控制克什米尔3/5的领土,其中包括传统上被视为克什米尔核心区域的克什米尔河谷地区。因此,巴基斯坦矢志不渝想要得到印控克什米尔。在巴基斯坦通过和平方式获得印控克什米尔受挫以后,巴基斯坦开始试图通过非和平手段达成目标。这在1965年第二次印巴战争和1989年印控克什米尔大起义中表现尤为明显。而在国务院眼中,巴基斯坦这些做法使其成为导致南亚地区不稳定的一个根源。因为巴基斯坦这些做法极有可能引发巴基斯坦与印度之间的战争,从而危及南亚地区的和平与稳定。[8]

 

二、1971年南亚危机期间白宫与国务院的政策分歧

 

1971年南亚危机源自巴基斯坦国内政治危机引发巴基斯坦军队镇压东巴的孟加拉人。巴基斯坦军队武力镇压引发的孟加拉人难民潮外溢到印度后,印度藉机入侵东巴基斯坦并一举将巴基斯坦肢解。1971年南亚危机分为三个阶段:东巴危机、印巴危机及印巴战争。在此次南亚危机的各阶段,白宫与国务院的政策分歧都暴露无遗。白宫与国务院相互矛盾的危机应对策略凸显出二者极为显著的视角差异,对美巴关系也造成负面影响。因此,分析白宫与国务院应对1971年南亚危机的政策分歧,对理解白宫与国务院的分歧如何影响冷战时期美巴关系极具启示意义。

1971年南亚危机发生后,白宫与国务院逐步产生严重的政策分歧。政策分歧源自白宫与国务院迥异的视角,导致二者应对危机的举措格格不入。面对兼具全球性与地区性的1971年南亚危机,白宫与国务院各取所需,按照自己习惯的视角来看待此次危机,着重强调自己关注的层面,而对另一个层面则较为忽略。白宫采取全球主义视角,从全球冷战的高度看待1971年南亚危机,将其视为与美国冷战战略调整关系密切的特殊的地区危机。而国务院则秉持地区主义视角,从维持地区稳定的角度看待1971年南亚危机,将其看成影响仅仅局限于南亚地区内部的普通的地区危机。白宫认为:维持全球均势、实现中美和解、中美联合反制印度在苏联支持下侵略巴基斯坦是危机政策的主轴。而国务院的危机政策仅仅着眼于南亚地区政治版图改变和印巴关系走向。如此南辕北辙的认知导致无论是出台应对危机的政策还是将政策付诸实施,都面临极为严重的困难。白宫与国务院难以达成共识,严重妨碍应对南亚危机的政策出台与顺利实施。尽管尼克松政府为应对日益恶化的南亚危机,最终推出向巴基斯坦倾斜的政策。但向巴基斯坦倾斜的政策在白宫与国务院分歧严重的情况下,依靠白宫的行政压力才方能制定完成。国务院在无法改变这一政策的情况下,便在政策执行过程中对白宫软磨硬抗。白宫与国务院严重的政策分歧导致美国应对1971年南亚危机的举措极为混乱。尽管美国最终对印度实施炮舰外交,阻止印度对西巴基斯坦进行侵略,但是巴基斯坦对于1971年南亚危机中美国的许多自相矛盾的做法颇有微词。因为在巴基斯坦看来,美国在1971年南亚危机中的许多举措无疑是在损害巴基斯坦国家利益,纵容印度武装侵略巴基斯坦。

1971年南亚危机爆发后,针对东巴基斯坦政治前途问题,白宫在不影响中美关系改善、维持美巴友好关系的前提下,试图采用友好劝说而非公开施压的方式促使叶海亚·汗总统做出让步。而国务院则没有考虑到对中美关系改善可能造成的负面影响,兼之顾及印度的反应,因而主张施加巨大压力,迫使巴基斯坦在东巴基斯坦政治前途问题上让步,进而消解此次危机。19714月中旬,国务院在未告知白宫的情况下,宜布对巴基斯坦实行武器禁运,中断0.35亿美元的军火供应,只允许使用325日以前的武器出口许可证。面对国务院此举,尼克松极为愤怒。尽管他被迫批准对巴基斯坦实施武器禁运,但是也附加自己的要求:“此时不要去逼迫叶海亚·汗总统。”[9]而国务院并未就此停止逼迫巴基斯坦的脚步。197111月,国务院又在并未知会白宫的情况下,试图停运剩下的0.05亿美元军火。此外,国务院还想中断提供给巴基斯坦的经济援助。美国国家安全事务助理基辛格对此极为愤怒。基辛格指出:“就是敌人又能对巴基斯坦怎样呢?我们已经在切断提供给巴基斯坦的军事和经济援助,尼克松总统一再说我们应当向巴基斯坦倾斜,但是国务院提出的每个建议都直接违背尼克松总统的这些指示。”[10]

在第三次印巴战争爆发后,白宫同国务院的观念冲突愈加明显。白宫指出:第三次印巴战争是印度在苏联的积极支持下,利用巴基斯坦的族群矛盾和军人政府的政治弱点,以战争方式企图强行肢解巴基斯坦,并藉机取得在南亚地区的霸权地位。因此,美国必须支持受到印度武装侵略的巴基斯坦,反对印度的武力侵略,抵制苏联势力在南亚地区的扩张。国务院的主流观点则认为:美国没有必要冒巨大的政治风险介入第三次印巴战争,承受得罪印度的代价支持巴基斯坦。美国应该对第三次印巴战争采取观望政策,不明确表明自己的态度。[11]19711124日,即第三次印巴战争爆发后第三天,当印度自己都承认印军已经进入东巴基斯坦时,美国国务院仍然坚称并没有独立的证据可以证实印度对巴基斯坦发动侵略。当巴基斯坦驻美国大使罗查向美国提出抗议后,国务院又改口说没有独立情报来证实或否认印度参与武装进攻东巴基斯坦。[12]

1971128日,美国收到中央情报局内线提供的关于印度内阁讨论进攻西巴基斯坦的情报:印度准备对西巴基斯坦发起进攻,试图夺取巴控克什米尔南部,摧毁巴基斯坦空军和装甲部队,让西巴基斯坦陷入坐以待毙的境地。尼克松总统对该情报极为重视,并准备对印度实施武力威慑。但国务院负责南亚和近东事务的助理国务卿西斯科等官员却抱持不同观点。他们认为:印度在第三次印巴战争中目标极为有限,仅仅是希望成立独立的孟加拉国,并不愿意将战火蔓延到西巴基斯坦,因此主张美国应该采取讲话冷静、行动沉着的政策。[13]1971129日,尼克松总统为展现美国保卫包括巴控克什米尔在内的西巴基斯坦不受印度武力侵犯的坚定决心,对印度及其幕后支持者苏联实施武力威慑,命令从第七舰队抽调舰艇,向东巴基斯坦临近的孟加拉湾派遣航母特遣舰队。19711215日,美国企业号核动力航母和7艘驱逐舰以及一艘核潜艇组成第74航母特遣舰队,驶入孟加拉湾,2000名美国海军陆战队员跟随舰队而来。白宫的这个举动向巴基斯坦传递出积极的支持信号:美国为保证西巴基斯坦不受到印度军队侵略,不惜派出特遣舰队威慑印度。

对于美国此举,印度的解读是“核恐吓”。印度外交部最新解密的机密文件称:当时美国总统尼克松曾下令让三支美国海军陆战队随时待命,以威慑印度,同时命令企业号核动力航母瞄准印度军用设施。尼克松派遣第74航母特遣舰队驶往孟加拉湾,表面上是疏散美国侨民,实际上是准备攻击印度军队。印度外交部解密文件坦承:“我们大使馆的评估显示:印度已经被美国贴上‘侵略者’的标签。派第七舰队到孟加拉湾是尼克松总统的个人决定。企业号航母上的攻击机已经得到授权,如有必要,将轰炸印军通讯设施。”[14]

但就在尼克松总统向印度发出严重警告的同时,美国国务院却向外界发出与白宫完全南辕北辙的信号。国务院正式宣布:美国在第三次印巴战争中严守中立。国务院的表态让白宫威慑印度和支持巴基斯坦的努力大打折扣。1971129日,情绪失控的尼克松总统召集华盛顿特别行动小组主要官员,并向他们发表极为愤怒的讲话:虽然他并不坚持要求国务院效忠总统,但国务院应当效忠美国。国务院官员对此的回应为:国务院按照它自己的标准来说是效忠美国的,但它碰巧不同意总统的政策,而是按照国务卿的方针办事。国家安全事务助理基辛格也对国务院极为愤慨,认为国务院亲印倾向严重。因为批评印度的电报要好几天才能草拟出来签发,而批评巴基斯坦的电报却可以奇迹般地在两小时内发出。[15]

最终,白宫与国务院相互矛盾的表态让巴基斯坦人形成这样的印象:美国不希望得罪印度,试图在第三次印巴战争中保持中立。但是美国想要敷衍一下自己的军事盟友巴基斯坦,以及避免让那些与美国订有类似军事盟约的国家失去对美国的信心,于是才派出企业号航母来做一下表面功夫。[16]

 

三、美国白宫与国务院的分歧对冷战时期美巴关系的影响

 

冷战时期白宫与国务院的分歧对于美巴关系的影响较为重要。不过,白宫与国务院的分歧并非总是很剧烈。白宫往往在与国务院的分歧中居于上风,但是白宫主导的政策并非总是对美巴关系有利。白宫与国务院的分歧加剧美国对巴基斯坦政策的混乱,不利于美巴关系的稳定发展。

首先,尽管白宫与国务院的分歧是美巴关系中较为重要的因素,但是并非总是表现得很明显。白宫与国务院的博弈是形成美国对外政策的重要机制,因而在美巴关系中也发挥较为重要的作用。但是白宫与国务院分歧的程度因许多因素的不同而存在一定的差别。诸如总统与国务卿的知识结构、意识形态、互信程度等因素都会导致白宫与国务院分歧程度的差异。

比如在艾森豪威尔总统与杜勒斯国务卿的互动中,杜勒斯受到艾森豪威尔的钦佩和尊敬。因为杜勒斯拥有大量的专业知识和良好的外交背景。而艾森豪威尔在外交方面并没有太多的经验。艾森豪威尔将外交授权给杜勒斯,然后由自己做出最终决定。在这种情况下,主导外交政策的是国务院,白宫对于外交政策的着墨不深,因此二者的分歧不太剧烈。

但是,在尼克松总统与罗杰斯国务卿的互动中,情况就有所不同。尼克松对外交比较熟悉,并试图在外交决策中扮演积极角色。尼克松不相信国务院,并希望以白宫为中心来进行外交决策。[17]因此,试图主导外交政策的白宫和试图保卫自身权力的国务院由于权力之争会放大视角差别导致的分歧。

其次,白宫往往在与国务院的分歧中居于上风,但白宫主导的政策对于美巴关系的影响利弊互见。美国外交决策体系是以总统为核心。尽管传统上国务院负责制定美国的具体外交政策,但是二战以后国务院在美国外交决策体系中的地位和作用均有所下降。因此,当白宫与国务院在外交政策上发生分歧时,居于上风的往往是白宫。国务院最多只能在政策的具体实施中予以消极反对或发出杂音,但无法推翻既定的政策。由白宫主导的外交政策体现出浓厚的全球主义色彩,但其对于美巴关系的影响并非总是正面。这是由于巴基斯坦在美国的全球战略中并非总是扮演正面角色。

当美国关注巴基斯坦抗衡共产主义的战略价值时,巴基斯坦的形象就较为正面,白宫主导的政策对于美巴关系的发展较为有利。但是如果美国关注的是巴基斯坦进行核开发的问题,巴基斯坦的形象就变得不那么正面,转而扮演一个典型违规者的角色,白宫主导的政策对于美巴关系的发展较为不利。因此,白宫主导的政策是否有利于美巴关系的发展,关键看巴基斯坦在美国全球战略中扮演的具体角色。

最后,白宫与国务院的分歧削弱美国对巴基斯坦政策的连贯性,不利于美巴关系稳定发展。由于白宫与国务院的分歧,白宫与国务院的表态时常呈现出前后矛盾的状态,或同时间做出的表态呈现相互矛盾的状态。这导致美国对巴基斯坦政策时常缺乏连贯性,甚至有时让人感觉极为混乱。面对美国对巴基斯坦时常做出前后矛盾或同时发出相互矛盾的信号,巴基斯坦方面会感觉美国对巴基斯坦的态度摇摆不定,缺乏一致性和连贯性。巴基斯坦对美国的信任感会因此受到削弱,而美巴互信也会遭受侵蚀。这样的状态无疑不利于美巴关系的稳定健康发展。

在影响冷战时期美巴关系的美国国内因素中,美国的白宫与国务院之争是极为重要的因素。1991年冷战的结束为美巴关系展开新的篇章,但是美国的白宫与国务院之争依旧在影响后冷战时代的美巴关系。在可预见的将来,只要美国的政治生态没有发生天翻地覆的显著变化,美国的白宫与国务院之争将持续在未来美巴关系演进中发挥举足轻重的作用。


**兰江(1979- ),男,西华师范大学历史文化学院副教授,四川省巴基斯坦研究中心副主任,世界史博士,邮政编码:637009


电脑站 手机站
网站管理登录 您是第 4225910 位访问者